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Seminário 'Atuais Desafios à Paz e à Segurança Internacionais: a Necessidade de Reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas'

Realizou-se na Praia do Forte, na Bahia, no dia 26 de abril de 2013, com o apoio da Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG), o seminário "Atuais Desafios à Paz e à Segurança Internacionais: a Necessidade de Reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas". O evento contou com a participação do Facilitador para as Negociações Intergovernamentais sobre reforma do CSNU, Embaixador Zahir Tanin (Representante Permanente do Afeganistão junto às Nações Unidas), de representantes governamentais dos países do G-4, da África do Sul, da Guatemala e de Serra Leoa, além de cerca de trinta representantes de centros de pesquisa, universidades, sociedade civil e imprensa de diferentes regiões do mundo. Participaram também Embaixadores brasileiros convidados para estimular os debates.

A iniciativa da Chancelaria brasileira de reunir representantes governamentais e notórios expoentes dos debates contemporâneos em relações internacionais foi motivada pela percepção de que os Governos devem buscar maior diálogo com a opinião pública e promover maior conscientização quanto ao imperativo de atualização da governança global em paz e segurança como elemento essencial ao adequado tratamento dos desafios contemporâneos nessa matéria.

O evento foi subdividido em três sessões. As duas sessões vespertinas contaram com a participação do Ministro de Estado das Relações Exteriores do Brasil, Antonio de Aguiar Patriota. Embaixadores brasileiros fizeram intervenções no início de cada sessão para lançar as discussões. Após as intervenções iniciais, a palavra era aberta aos demais participantes. Definiu-se, ao início dos trabalhos, que se observariam regras do tipo "Chatham House" – pelas quais os participantes são livres para usar as informações recebidas, mas não podem divulgar a identidade e a afiliação do proponente. O seminário proporcionou, portanto, oportunidade de debate franco e direto, em ambiente de livre manifestação de ideias e fluidez no intercâmbio de percepções e opiniões.

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A primeira sessão foi destinada à análise da inter-relação entre a estrutura de governança global e a promoção da paz e da segurança internacionais no século XXI. A segunda teve como foco o papel da academia, da imprensa e das ONGs nos debates acerca da necessidade de atualização da arquitetura de governança política global. Na última sessão, foram discutidas as perspectivas futuras do processo de reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas.

No primeiro bloco, sublinhou-se a necessidade de fortalecimento do multilateralismo de modo geral. Os participantes coincidiram na avaliação de que é preciso reformar as instituições de governança global de modo a refletir as atuais realidades e capacitá-las a lidar com os desafios complexos da atual conjuntura. Avaliaram que as transformações em curso no mundo cada vez mais evidenciam o grave descompasso entre as instituições de governança e as demandas da realidade.

Foi recorrente a ideia de que no plano econômico-financeiro, o reconhecimento dessa inevitabilidade já resultou em ações concretas, como no caso da reforma de cotas no Banco Mundial e no FMI e da criação do G-20, que se consolida como instância necessária, cuja legitimidade se vê respaldada precisamente pelo maior peso relativo dos países emergentes.

Foi recorrente também a avaliação de que no plano da paz e segurança a atualização das estruturas de governança ainda não avançou, a despeito dos riscos de fadiga, senão de falência do sistema de segurança coletiva.

Muitos participantes expressaram preocupação com o fato de que, tal como hoje composto, sobretudo em razão do desequilíbrio no seu núcleo decisório, o Conselho está em descompasso com os anseios legítimos por uma ordem internacional mais inclusiva e sensível às necessidades e aos interesses não só do conjunto de países que integram a ONU, como também de suas sociedades civis.

Alguns dos envolvidos discorreram sobre a evolução do processo negociador, as diferentes propostas já apresentadas e os diferentes grupos de interesse participantes no processo de reforma do CSNU. Um ponto comum nas intervenções foi o reconhecimento de que existe consenso entre os Estados Membros da ONU sobre a necessidade de reforma do Conselho, ainda que prevaleçam desentendimentos a respeito de como essa reforma deve ser implementada. Um dos participantes salientou que não tem havido evolução da matéria por falta de liderança política. Outro atribuiu a paralisia do processo à falta de vontade política de muitos Governos. Houve ainda quem apontasse o jogo de poder entre os Estados como o principal obstáculo para que a reforma seja efetivada.

Seguiu-se debate sobre o impacto da estrutura de governança do órgão sobre sua capacidade de lidar com os atuais desafios à paz e à segurança internacionais. Um dos participantes questionou quais seriam os ganhos concretos ou "valor a ser agregado" pela incorporação de novos membros permanentes. Em resposta, vários participantes mencionaram os ganhos de representatividade, legitimidade e eficácia de um CSNU reformado. Como exemplo, foi mencionada a configuração do órgão no biênio 2010/2011, período ao longo do qual o Brasil ocupou assento não permanente ao lado dos demais membros do G-4 e do IBAS. Foi salientado que a presença desses países no órgão atenuou polarizações e viabilizou a busca de soluções criativas em momentos de impasse.

Observou-se também que novos membros permanentes agregarão ao Conselho novos valores e novas experiências decorrentes de suas próprias histórias. Assim, argumentou-se que o aumento dos assentos permanentes do órgão alterará não apenas a sua configuração, mas terá também implicações para a sua agenda, para o conteúdo dos debates e para sua forma de atuação.

Alguns levantaram dúvidas quanto aos reais ganhos de eficiência de um Conselho ampliado, valendo-se da relação lógica entre o aumento da quantidade de atores e o consequente aumento potencial de conflitos entre eles. Essa lógica foi refutada por vários, valendo-se da hipótese de um Conselho com apenas cinco membros no total, ou até mesmo com um único membro, cujas ações, talvez de mais fácil acordo, não seriam mais eficientes em termos de implementação do que as de um Conselho mais representativo.

Na segunda sessão, boa parte dos participantes sublinhou o caráter inédito e ressaltou a importância da iniciativa de organizar o seminário. Reconheceram os esforços envidados pelo Itamaraty para reforçar o diálogo com a sociedade civil e engajá-la nas discussões sobre política internacional. A esse respeito, foi mencionado como exemplo o processo de consultas à sociedade civil conduzido pelo Itamaraty para orientar o posicionamento do País em relação à reforma do sistema interamericano de direitos humanos. Sugeriu-se que o mesmo procedimento fosse adotado no âmbito da reforma do CSNU.

Ao realçar a importância desse tipo de exercício, um dos participantes recordou que as primeiras propostas formais de reforma do Conselho de Segurança (Proposta Razali e Relatório do Painel de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios, e Mudanças "a More Secure World: Our Shared Responsibility") – que chegaram a influenciar várias outras – foram resultado de amplas consultas com membros da sociedade civil e academia.

Outro participante opinou que a reforma do Conselho de Segurança só será concluída quando as sociedades dos principais países refratários ao avanço no processo se conscientizarem de que a reforma do órgão poderá ter implicações reais para todos os países e para os cidadãos comuns, não se tratando apenas de uma questão de defesa exclusiva do interesse nacional, de competição entre Estados ou meramente de uma campanha por prestígio internacional.

Nesse ponto, vários salientaram que a atuação do Conselho afeta diretamente a vida de milhões de pessoas em todo o mundo. Sua reforma não pode ser considerada uma questão distante, tratada apenas por diplomatas trancados em Conferências, mas sim um tema para ser debatido, com sentido de urgência, em parlamentos, salas de aula, jornais e ONGs.

Alguns dos participantes reconheceram que o tema da reforma do órgão não aparece, com a ênfase e a frequência cabíveis, nas manchetes dos principais jornais internacionais, nem nas teses de universidades ou centros de pesquisa e tampouco nos relatórios de importantes ONGs mundiais. Dada a centralidade do tema no encaminhamento das questões na agenda internacional, avaliaram que seria benéfico que seguimentos da opinião pública e da sociedade em geral voltassem mais sua atenção a esse debate, incorporando uma perspectiva abrangente e sensível às inter-relações entre as arquiteturas institucionais, seu modo de funcionamento e a superação de desafios.

Nesse contexto, observou-se que a temática do seminário coaduna-se com interesse crescente da sociedade civil em temas relacionados à governança global, a exemplo das discussões sobre a governança na área financeira, com a criação do G20, e sobre a governança ambiental, no âmbito da Rio+20.

Alguns participantes notaram que, na sequência das transformações em curso no norte da África e no Oriente Médio, acentuou-se o foco em situações de conflito e desafios em matéria de proteção de civis, como na Líbia, na Síria, no Mali, entre outros países. Argumentaram, portanto, que os temas relacionados à paz e à segurança internacionais estão no centro dos debates, e a questão da adequação das estruturas de governança precisa ganhar mais destaque nas discussões. Alguns participantes ressalvaram que no Brasil as questões de paz e segurança internacionais ainda recebem pouca atenção da opinião pública.

Ao final da segunda sessão, um dos participantes recordou que a defesa dos meios diplomáticos para prevenção de conflitos seria o verdadeiro valor agregado que o Brasil poderia oferecer ao Conselho de Segurança. Salientou que a história do País o legitima a defender esse valor no órgão e, como exemplo, mencionou suas credenciais impecáveis de não proliferação de armas nucleares e o histórico das relações fraternas com a Argentina a respeito desse tema. Concluiu argumentando que a sociedade civil pode ajudar o Governo brasileiro a promover esse valor no Conselho.

Na terceira sessão, os representantes governamentais compartilharam com os demais participantes desdobramentos recentes no âmbito das negociações intergovernamentais sobre reforma do CSNU em curso na Assembleia Geral. Salientaram fatos recentes que têm contribuído para dinamizar os debates, como o processo de aproximação entre o L.69 (grupo de países em desenvolvimento que defendem a ampliação do Conselho nas duas categorias de membros) e o grupo africano e o recente protagonismo da CARICOM.

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Muito embora tenha havido consenso sobre o caráter anacrônico da composição do Conselho de Segurança, em descompasso com a realidade geopolítica contemporânea, registraram-se diferenças de opinião quanto às perspectivas de consecução da reforma. Muitos participantes assinalaram a necessidade de que se chegue a documento que sirva de base para negociações reais.

Ficaram evidenciadas, neste contexto, as diferenças de perspectivas entre agentes quanto ao encaminhamento a ser dado ao processo negociador, com alguns defendendo postura de maior flexibilidade de iniciativa para o Facilitador, ao passo que outros advogavam processo de natureza estritamente governamental.

Chamou-se a atenção para o fato de que, muitas vezes, o processo em Nova York é visto erroneamente como isolado, independente, quando deveria ser entendido como um reflexo dos debates fora de Nova York, nas capitais. Portanto, o envolvimento da sociedade civil, da academia, da mídia e da sociedade em geral nas discussões sobre reforma seria crucial para o amadurecimento de posições nacionais e, consequentemente, para a evolução do processo negociador.

Foi debatida a situação singular da África, não só da perspectiva de exclusão do continente do núcleo decisório do Conselho (característica compartilhada pela América Latina), mas também à luz de ser a única região com posição comum a respeito do tema, o que, paradoxalmente, tem servido de entrave ao avanço do processo.

Um dos participantes assinalou que ponto crucial para o entendimento das dificuldades associadas à realização da reforma do Conselho de Segurança é o equilíbrio de poder entre os Estados. Argumentou que a relutância de alguns países em permitir que haja avanços no processo de reforma explica-se, em última instância, pela resistência a mudanças na distribuição de poder no sistema internacional.

O precedente da reforma da composição do Conselho em 1963-5 (que expandiu o número de assentos não permanentes de 6 para 10) foi citado por alguns como indício de que a oposição de agentes poderosos não constitui empecilho incontornável. Recordou-se, a respeito, a oposição de 4 dos 5 membros permanentes à proposta de reforma de então, inclusive com o voto contrário de dois deles, o que não impediu que todos ratificassem a emenda à Carta no período de dois anos após a aprovação da proposta. Na ocasião, os membros permanentes se deram conta do alto custo político de impedir a entrada em vigor de uma emenda que havia sido aprovada pela maioria dos Estados Membros e que se destinava a aumentar a legitimidade do Conselho.

À guisa de conclusão, pode-se afirmar que o seminário contribuiu para realçar junto à sociedade civil a percepção de relevância da reforma das instâncias globais institucionalmente encarregadas da manutenção da paz e da segurança internacionais, ao passo que trouxe ao processo de discussão sobre a reforma perspectiva renovada e mais sensível e em sintonia com a realidade externa aos foros de discussão intergovernamental.


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