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Considerações iniciais do painel sobre o papel da sociedade civil

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Praia do Forte, 26 de abril de 2013

Meu propósito hoje não é tratar das preocupações da sociedade civil em relação à governança global, mas sim de focar nas questões que entendo serem relevantes para a sociedade civil no debate sobre a reforma do Conselho de Segurança da ONU. Quero mencionar alguns pontos que, às vezes, parecem ser negligenciados no processo de reforma. Alerto, porém, que está longe do meu objetivo fornecer respostas ou explicações definitivas.

A noção de uma ordem global implica reavaliar a anarquia latente à sociedade internacional, começando com os desafios que afetam a todos. Como Anne-Marie Slaughter escreveu há alguns dias no Financial Times, uma era inteira está desaparecendo: a era das três guerras mundiais (duas “quentes” e uma fria) nas quais a Europa e os Estados Unidos mantiveram um relacionamento privilegiado e nas quais o Atlântico Norte foi o palco mais importante para a política e para a geopolítica econômica.

A situação econômica internacional está muito frágil. A crise atual tem mostrado características próprias. Os países industrializados estão no epicentro da crise e têm percebido como a sociedade pode ser afetada por decisões tomadas por instituições cujos propósitos e métodos de trabalho raramente são compreendidos pelo home comum.

Estamos testemunhando um momento de engajamento profundo e amplo. Por todo o mundo, a sociedade civil está transmitindo a mensagem que são necessárias novas formas de fazer as coisas – seja a reforma dos sistemas bancários no mundo Ocidental, seja a inclusão social no mundo árabe, seja a mitigação da mudança climática ou a erradicação da pobreza e o combate à impunidade. A mudança social ocasionada por uma miríade de fatores levou à globalização de riscos de todos os tipos, conferindo um novo significado à concepção de segurança e reduzindo as opções para o controle de tais riscos.

Hoje, testemunhamos uma situação bifacetada: a desigualdade do poder, que leva a assimetrias; e a aquisição de poder, que afeta a legitimidade das regras e das instituições que governam as relações entre Estados. Ao mesmo tempo, o poder é visto e utilizado de diferentes formas por aqueles que o detêm. Evidentemente, isso não é algo novo, mas essa discrepância deve ser o foco de qualquer reforma.

A ausência de hierarquia entre os Estados e as assimetrias entre eles só pode ser compensada por meio da adaptação do processo de tomada de decisão internacional. Mudanças e desafios têm acelerado a necessidade de tal adaptação. Hoje, a noção do que é global compreende valores, comportamentos, interesses, regras e poder.

Demanda-se uma mudança de paradigma, a fim de efetivamente seja possível responder a desafios que nenhum país ou sociedade pode individualmente solucionar . Um pré-requisito para tal mudança é, porém, a melhoria da própria sociedade, adaptando e atualizando suas instituições. Talvez seja essa uma das características principais dos fenômenos sociais e políticos contemporâneos.

A ênfase na sociedade traz a questão sobre a capacidade dos Governos serem instrumentos efetivos de transformação. O chamado por reforma está em todos os lugares. Anos atrás, esse chamado estava associado principalmente à necessidade de mudança em sociedades em desenvolvimento, para que se libertassem das correntes da pobreza e do subdesenvolvimento. Hoje, espalhou-se por todos os países, mesmo aqueles mais impermeáveis a influências externas, e abrange ampla gama de demandas políticas, econômicas e sociais.

Hoje, a ideia de reforma é recorrente e decorre de nítido desconforto com os padrões, arranjos e práticas sociais e políticas, que prevalecem tanto na esfera doméstica quanto na internacional.

Porém, as reformas só ocorrerão se houver genuína parceria entre Estado e sociedade. Bobbio observa que o homem “não acredita mais que para mudar a sociedade seja suficiente mudar o sistema político, tal como era possível acreditar quando o Estado era tudo e a sociedade fora do Estado não era nada”.

Essas transformações no papel da política em nossas vidas devem ter uma influência na questão que estamos discutindo hoje: a reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Nesse longo e trabalhoso processo, o papel da sociedade civil é crucial para que haja evolução.

Como afirmou James Rosenau: “a forma de ação do estado é determinada parcialmente (...) pelos processos organizacionais e intelectuais através dos quais ela foi escolhida.” No centro destes processos estão as preocupações e interesses domésticos e o modo como impactam os esforços coletivos.

No caso do Conselho, assim como nas instituições políticas domésticas, o engajamento dos atores sociais no processo que costumava ser de alcance exclusivo do Estado é crucial para assegurar a adaptação dessas instituições, de tal modo que possam ser percebidas como legítimas e capazes de responder melhor às demandas da sociedade.

É da natureza das instituições serem rígidas. Entretanto, no caso da ONU e especialmente no caso do Conselho de Segurança, a partir de uma perspectiva social, a rigidez que se pensava que conferiria a estabilidade necessária para a prevenção de outra catástrofe, como a que terminou em 1945, se tornou um exercício de hegemonia e de opacidade. Interesses nacionais e preocupações domésticas prevaleceram sobre objetivos coletivos mais amplos.

A ação multilateral é essencialmente política. Os negociadores são guiados por determinadas ideias políticas básicas sobre as características centrais da ordem internacional. O resultado de qualquer decisão política deve ser aprovada nos testes de legitimidade e de aceitação. Os atuais processos de trabalho e de tomada de decisão do Conselho de Segurança são amplamente conformados por noções geopolíticas presentes na Carta das Nações Unidas. Com isso, a percepção da sociedade civil é de que o Conselho está longe de cumprir com seu mandato de maneira convincente, pois que é tido como mecanismo para administrar os interesses dos Estados mais poderosos.

Diante dos recentes desenvolvimentos sobre o tratamento das questões mais espinhosas da paz e da segurança internacionais – o “Leitmotiv” de sua criação–, parece que a ONU está enfrentando duas crises: uma crise de legitimidade e uma crise de eficiência.

A crise da legitimidade é parte da crise mais ampla de estruturas de governança global como um todo. Os países não desejam se comprometer profundamente ou fazer sacrifícios em benefício de instituições que não consideram que os representam. Vemos um sintoma disso nas negociações multilaterais, que estão cada vez mais difíceis e menos propensas a produzir resultados concretos – ou, às vezes, até mesmo resultados superficiais...

A crise de eficiência se reflete na lacuna entre a estrutura e os procedimentos das Nações Unidas e nas demandas não somente dos países, mas por de uma coletividade de cidadãos engajados, motivada por uma crescente diversificação dos valores que sustentam a cultura política.

Ambas as crises realçam a urgência de que haja mudança. Para começar a reforma da ordem política internacional, não podemos nos permitir aguardar uma crise política da magnitude da recente crise financeira, que nos conduziu a começar a reforma da ordem financeira internacional. Sob a perspectiva da sociedade civil, a reforma pode resultar de um processo de destruição criativa ou conduzir a uma nova entidade política global com poder suficiente para prevenir o aumento dos riscos. A História, entretanto, mostra que o caminho para a mudança é muito mais difícil e que seu resultado é frequentemente menos nítido do que o esperado.

A reforma do Conselho de Segurança da ONU somente progredirá com o total engajamento dos líderes dos países que têm a capacidade de produzir mudança. Seu principal instrumento nesse esforço é a habilidade de explicar às suas opiniões públicas nacionais porque reduzir as desigualdades de poder não necessariamente implica menos poder e que a inclusão de novos atores pode atender de maneira mais efetiva os princípios e as normas inscritas na Carta da ONU. A sociedade civil tem, a esse respeito, papel crucial a desempenhar na persuasão e no incentivo de líderes e de governos.

Talvez a questão mais interessante a respeito da participação da sociedade civil no processo da reforma do Conselho de Segurança é justamente sua ausência. Por que, em um processo com tão grandes implicações potenciais para a governança global, a sociedade civil está silente? Na arena econômica, especialmente, a sociedade civil não deixou de fazer sua voz ser ouvida sobre as questões de governança. Nas questões que estão na agenda do Conselho de Segurança, a sociedade civil tem sido participante, lobista e contribuinte ativo. Por que, então, tão pouco é dito sobre a reforma do Conselho de Segurança?

Parece-me que isso representa, de certa forma, uma oportunidade perdida por nós, que concebemos políticas. Não articulamos ainda, de forma clara e concisa, sobre porque a reforma do Conselho de Segurança deveria ser importante para a sociedade civil, sobre porque mudar a composição do Conselho teria um efeito direto sobre diversas questões e causas muito importantes para a sociedade civil. Precisamos nos engajar mais diretamente com “think-tanks”, acadêmicos, ONGs e ativistas para explicar-lhes nossa visão sobre porque um Conselho mais representativo seria também mais eficiente.

Uma maior participação da sociedade civil na reforma do Conselho de Segurança seria uma etapa natural no processo de maior participação da sociedade civil nas Nações Unidas. Ao mesmo tempo em que tem atuado há muitos anos – com graus variados de eficácia –, o modo como tem desempenhado seus papéis mudou significantemente ao longo do tempo.

Em relação ao próprio Conselho, a aprovação da Resolução 1325 sobre Mulheres, Paz e Segurança, em 2000, foi um divisor de águas. Ela mobilizou diversos atores, que se engajaram com as delegações integrantes do Conselho e com o Secretariado para de avançar nos problemas enfrentados pelas mulheres em situações de conflito. Estabeleceu-se precedente para maior envolvimento em outras questões, que vão do impacto humanitário de sanções até o papel da ONU na construção da paz em cenários pós-conflito.

Dez anos mais tarde, questões relacionadas às mulheres catalisaram novamente a participação da sociedade na ONU, no processo que levou à criação da “ONU Mulheres”. Esse foi um caso particularmente interessante, pois a sociedade civil passou de um engajamento direto nas questões substantivas para passar a lidar com questões internas e estruturais da ONU – que ditam como a Organização lida com as questões substantivas. Para resumir a história, foi um reconhecimento pela sociedade civil de que não importam apenas os problemas, mas também o modo como esses problemas são tratados importa. As instituições importam.

É hora para um salto similar em relação à reforma do Conselho de Segurança e, talvez, também em relação a outros problemas supostamente “internos”, “técnicos” da ONU, como as negociações de orçamento. A administração interna da ONU é determinante para os resultados que a organização alcança na prática. Se a sociedade civil quer fazer uma contribuição realmente importante, precisa engajar-se nas questões da reforma. Se os Estados-Membros quiserem alcançar resultados importantes no que diz respeito à reforma, devem trabalhar para trazer a sociedade civil aos debates, sem, é claro, questionar a natureza intergovernamental da Organização.

A questão que nos é apresentada é a seguinte: como a sociedade civil pode se engajar e contribuir para a solução desse dilema entre uma desigualdade endurecida e novas dinâmicas de aquisição de poder, dentro de uma instituição que é essencialmente intergovernamental?

Muitos na sociedade civil questionam — se não duvidam— de um processo de reforma que tenha que ser conduzido e decidido pelos Estados-Membros da ONU, com base em seus interesses nacionais. Onde podemos encontrar elementos para criar consenso em um processo que, para os observadores, parece ser intrinsecamente contraditório?


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